Вы здесь

Информация о результатах мониторинга правоприменения федерального законодательства об административной ответственности за правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования

Информация о результатах мониторинга правоприменения федерального законодательства об административной ответственности за правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования (в пределах действия Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях)

Мониторинг правоприменения федерального законодательства об административной ответственности за правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования (в пределах действия Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) (далее – мониторинг правоприменения) проведен на основе Указа Президента Российской Федерации от 20.05.2011 № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации», постановления Правительства Российской Федерации от 19.08.2011 № 694 «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации».
При осуществлении мониторинга правоприменения использована практика применения федерального законодательства в указанной сфере, информация, поступившая из высших учебных заведений (Вятский государственный гуманитарный университет, Кировский филиал Московского финансово-юридического университета), практика судов общей юрисдикции и арбитражных судов, практика деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которые вправе составлять протоколы об административных правонарушениях в области охраны окружающей среды и природопользования, и иных органов (Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Кировской области, Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Кировской области, Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Кировской области, Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Кировской области, Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Кировской области, департамент экологии и природопользования Кировской области, управление охраны и использования животного мира Кировской области, департамент лесного хозяйства Кировской области, Федеральное государственное бюджетное учреждение «Кировский центр по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды», Уполномоченный по правам человека в Кировской области), их статистические данные.
Кодекс Российской Федерации об административной ответственности (далее – КоАП) является основным нормативным правовым актом в системе административного законодательства.
Задачами законодательства об административных правонарушениях являются защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений.
Перечень правонарушений в области охраны окружающей среды и природопользования, за которые наступает административная ответственность, закреплен в главе 8 КоАП.
Согласно пункту «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В соответствии со статьей 1.1 КоАП законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации.
Принципы разграничения предметов ведения и полномочий в области законодательства об административных правонарушениях установлены КоАП.
В силу части 1 статьи 1.3 КоАП к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление:
1) общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях;
2) перечня видов административных наказаний и правил их применения;
3) административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
4) порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;
5) порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.
Таким образом, вопросы установления административной ответственности за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, напрямую отнесены к ведению Российской Федерации.
Административная ответственность за правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования в соответствии с КоАП наступает при нарушении правил и норм, установленных следующими нормативными правовыми актами:
- Земельный кодекс Российской Федерации;
- Водный кодекс Российской Федерации;
- Лесной кодекс Российской Федерации;
- Закон Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах»;
- Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»;
- Федеральный закон от 24.07.2009 № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;
- Федеральный закон от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»;
- Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»;
- Федеральный закон от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»;
- Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»;
- Федеральный закон от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире»;
- Федеральный закон от 23.02.1995 № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»;
- Федеральный закон от 11.07.2011 № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;
- Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»;
- Федеральный закон от 09.01.1996 № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения»;
- Федеральный закон от 19.07.1997 № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами»;
- Федеральный закон от 19.07.1998 № 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе»;
- Федеральный закон от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»;
- Федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»;
- Федеральный закон от 21.11.1995 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»;
- Федеральный закон от 02.05.1997 № 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия»;
- Федеральный закон от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»
- постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2007 № 417 «Об утверждении Правил пожарной безопасности в лесах»;
- постановление Правительства Российской Федерации от 10.01.2009 № 18 «О добывании объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты»;
- постановление Правительства Российской Федерации от 29.06.2007 № 414 «Об утверждении Правил санитарной безопасности в лесах»;
- постановление Правительства Российской Федерации от 15.11.2006 № 689 «О государственном земельном контроле» и др.
В части 1 статьи 28.3 КоАП установлено, что протоколы об административных правонарушениях составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 КоАП, в пределах своей компетенции.
Перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях, устанавливается уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Банком России в соответствии с задачами и функциями, возложенными на эти органы федеральным законодательством (часть 4 статьи 28.3 КоАП).
Положения приведенных норм свидетельствуют о том, что для определения полномочий должностных лиц органов, осуществляющих государственный контроль (надзор), на составление протоколов об административных правонарушениях согласно части 1 статьи 28.3 КоАП, необходимо выяснить, к компетенции какого органа отнесено рассмотрение соответствующего дела об административных правонарушениях, а затем выяснить, включены ли такие должностные лица в установленный этим органом перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях.
Отдельные вопросы правового регулирования соответствующих отношений нашли отражение в практике Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее – ВАС РФ), Верховного Суда Российской Федерации.
Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 25.04.2011 № 6-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 3.7 и части 2 статьи 8.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «СтройКомплект» положения части 2 статьи 8.28 КоАП признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой эти положения во взаимосвязи с частью 1 статьи 3.7 данного Кодекса допускают в качестве административного наказания конфискацию орудия совершения административного правонарушения, принадлежащего на праве собственности лицу, не привлеченному к административной ответственности за данное административное правонарушение и не признанному в законной процедуре виновным в его совершении. В соответствии с частью 3 статьи 79 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу.
Приняты Постановления Пленума ВАС РФ от 17.02.2011 № 11 «О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», которым в частности, разрешен вопрос о разграничении составов административных правонарушений, предусмотренных частью 2 статьи 8.17 и частью 2 статьи 8.37 КоАП, и от 23.11.2010 № 27 «О практике рассмотрения дел об административных правонарушениях, связанных с нарушением правил добычи (вылова) водных биологических ресурсов и иных правил, регламентирующих осуществление промышленного, прибрежного и других видов рыболовства».
В Постановлении Президиума ВАС РФ от 20.09.2011 № 5163/11 по делу № А03-10636/2010 отражено, что заявление о признании незаконным и отмене постановления о привлечении к ответственности по статье 8.41 КоАП за невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду удовлетворено, поскольку в данном случае постановление о привлечении общества к административной ответственности вынесено за пределами установленного законом срока давности привлечения к административной ответственности.
Согласно части 1 статьи 4.5 КоАП постановление по делу об административном правонарушении за нарушение законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды не может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения.
Срок давности привлечения к ответственности исчисляется по общим правилам исчисления сроков - со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения (за днем обнаружения правонарушения). При совершении административного правонарушения, выразившегося в форме бездействия, срок давности привлечения к административной ответственности исчисляется со дня, следующего за последним днем периода, предоставленного для исполнения соответствующей обязанности.
В Постановлении Президиума ВАС РФ от 31.05.2011 № 17254/10 по делу № А03-3457/2010 указано, что заявление в части отмены акта о привлечении к ответственности по части 1 статьи 8.21 КоАП удовлетворено правомерно, так как выброс в атмосферный воздух веществ сам по себе не свидетельствует о наличии состава указанного правонарушения, поскольку уполномоченному органу помимо факта выброса необходимо подтвердить, что источник выбросов отнесен к источнику вредных выбросов, требующих получения специального разрешения.
Определением ВАС РФ от 22.04.2011 № ВАС-1752/11 по делу № А41-21807/10 дело об отмене постановления Министерства экологии о привлечении к ответственности по ст. 8.41 КоАП за невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду передано для пересмотра в порядке надзора судебных актов, так как из постановления о возбуждении дела и оспариваемого постановления, а также из материалов дела не следует, что заявитель занимался размещением отходов в смысле, придаваемом этой деятельности нормами Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».
Принято Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.11.2010 № 27 «О практике рассмотрения дел об административных правонарушениях, связанных с нарушением правил добычи (вылова) водных биологических ресурсов и иных правил, регламентирующих осуществление промышленного, прибрежного и других видов рыболовства».
В Определениях Верховного Суда Российской Федерации от 02.07.2008 № 53-Г08-10, 09.06.2010 № 57-Г10-6, от 16.03.2011 № 71-Г11-3 сформулирована правовая позиция, согласно которой федеральный законодатель, закрепляя законы субъектов Российской Федерации в системе правовых регуляторов юрисдикционных отношений и в этой связи предоставляя субъекту Российской Федерации нормотворческие полномочия по установлению административной ответственности, поставил их в прямую зависимость не только от КоАП, но и в целом от федерального отраслевого законодательства, которым установлены критерии, условия и пределы правового регулирования той или иной сферы общественных отношений. Устанавливая принципы правового регулирования по вопросам, составляющим предмет регламентации оспариваемых норм, федеральный законодатель одновременно предусмотрел организационно-правовой механизм реализации этих положений, разграничил полномочия органов государственной власти, в том числе, по вопросу установления административной ответственности.
Административная ответственность за правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования урегулирована в ряде статей КоАП, а именно в главе 8, являющихся универсальными по своему содержанию и подлежащими применению на всей территории Российской Федерации. Поэтому установление субъектом Российской Федерации административной ответственности за нарушение правил и требований, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды и природопользования, не согласуется с требованиями статьи 1.3 КоАП, по смыслу которой, в этом случае, установление административной ответственности является прерогативой федерального законодателя.
В соответствии с Постановлением Верховного Суда Российской Федерации от 10.06.2011 № 71-АД11-6, исходя из положений части 1 статьи 4.5 КоАП, постановление по делу об административном правонарушении за нарушение законодательства об охране окружающей среды не может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения.
Постановлением Верховного Суда Российской Федерации от 17.12.2010 № 65-АД10-1 судебные акты по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 7.11 и частью 3 статьи 8.37 КоАП, отменены, поскольку установлено, что начальник управления по охране и использованию объектов животного мира правительства Еврейской автономной области должностным лицом, вынесшим в отношении лица постановление по делу об административном правонарушении, не является, следовательно, он не вправе был обжаловать решение суда первой инстанции.
В рассматриваемой сфере общественных отношений приняты и иные судебные решения.
При проведении мониторинга правоприменения изучена практика рассмотрения Арбитражным судом Кировской области и Кировским областным судом дел об оспаривании постановлений административных органов о привлечении к административной ответственности субъектов за совершение правонарушений в области охраны окружающей среды и природопользования.
В Кировской области получила распространение судебная практика прекращения дел об административных правонарушениях в сфере природоохранного законодательства в связи с малозначительностью на основании статьи 2.9 КоАП (например, дела Арбитражного суда Кировской области А28-11595/2010, А28-11957/2010, А28-12307/2010, А28-1267/2011, А28-2245/2011).
Согласно статье 2.9 КоАП при малозначительности совершенного административного правонарушения судья может освободить лицо, совершившее правонарушение, от административной ответственности, ограничится устным замечанием.
Из разъяснения ВАС РФ, содержащегося в пункте 18 Постановления Пленума от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях», следует, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.
Статьей 8.41 КоАП предусмотрена административная ответственность за невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду. При нарушении юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, срока внесения данных платежей суд делает вывод о наличии в действиях юридических лиц (индивидуальных предпринимателей) состава правонарушения, предусмотренных статьей 8.41 КоАП, при этом учитывая отсутствие вреда и каких-либо негативных последствий, а также факт добровольной уплаты правонарушителями платежей за негативное воздействие на окружающую среду, суд приходит к выводу о том, что данное правонарушение не создало существенной угрозы охраняемым общественным отношениям, что свидетельствует о его малозначительности.
Однако, подобная практика прекращения административных производств может породить у правонарушителей ощущение безнаказанности и, в конечном итоге, не будет способствовать восстановлению экологии.
Кроме того, в качестве одной из причин прекращения судами дел об административных правонарушениях в сфере природоохранного законодательства является нарушение процессуальных норм при производстве по делу об административном правонарушении, в том числе оформление и рассмотрение дел в отсутствие правонарушителя (например, дела Арбитражного суда Кировской области от А28-12000/2010, А28-12002/2010).
В соответствии с пунктом 10 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП, является основанием для удовлетворения требования о признании незаконным и отмене постановления административного органа о привлечении к административной ответственности.
По результатам мониторинга правоприменения можно сделать вывод о необходимости обобщения ВАС РФ практики рассмотрения арбитражными судами дел об административных правонарушениях, предусмотренных главой 8 КоАП.
Следует обратить внимание судов на важность обеспечения правильного, единообразного и эффективного применения законодательства об ответственности за совершение экологических правонарушений.
На федеральном уровне продолжается совершенствование нормативной правовой базы, направленной на регулирование общественных отношений в сфере установления административной ответственности за правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования.
Так, Федеральным законом от 03.05.2012 № 44-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» внесены изменения в статьи 23.22., 23.22.1., 23.23., 23.23.1 КоАП, которыми расширен перечень (круг) должностных лиц, имеющих право рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, а также осуществляющих региональный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов. Помимо руководителей и заместителей руководителей указанных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, правом рассматривать дела об административных правонарушениях наделены руководители структурных подразделений данных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон от 03.05.2012 № 44-ФЗ принят в целях обеспечения своевременного рассмотрения дел в установленные КоАП сроки и более оперативного принятия мер к правонарушителям в указанных областях, ввиду разобщенности, отдаленности и труднодоступности некоторых объектов, подлежащих названным выше видам контроля и надзора на территориях субъектов Российской Федерации, их многочисленности и необходимости выполнения процессуальных требований КоАП (процедура производства по делам об административных правонарушениях, ограничения по времени, необходимость выяснения всех обстоятельств совершения правонарушения, присутствия законных представителей проверяемых организаций и так далее).
Однако, на федеральном уровне имеются коллизии в правовом регулировании рассматриваемых правоотношений.
1. Так, в соответствии с частью 1 статьи 23.29 КоАП дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 2 статьи 7.2 (об уничтожении и о повреждении знаков особо охраняемых природных территорий, а также знаков, устанавливаемых пользователями животным миром или специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, зданий и других сооружений, принадлежащих указанным пользователям и органам), статьями 7.6, 7.11, 8.1, 8.2, 8.4 - 8.6, 8.12 (в части нарушения порядка отвода земельных участков в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов), частями 1, 2, 4 статьи 8.13, частью 1 статьи 8.14, статьями 8.15, 8.18, 8.19, 8.21 - 8.23, частями 2 и 3 статьи 8.31, статьями 8.33 - 8.36, частью 3 статьи 8.37, статьями 8.39, 8.41 КоАП, рассматривают органы, осуществляющие государственный экологический контроль.
При этом, статьей 6 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относятся осуществление регионального государственного экологического надзора при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, за исключением деятельности с использованием объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, и утверждение перечня должностных лиц органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих региональный государственный экологический надзор (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды субъекта Российской Федерации).
Таким образом, возникает неопределенность относительно круга должностных лиц, имеющих право рассматривать указанные выше дела об административных правонарушениях от имени органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
2. В соответствии с пунктом 5 постановления Правительства Российской Федерации от 15.11.2006 № 689 «О государственном земельном контроле» Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальные органы осуществляют на землях сельскохозяйственного назначения и земельных участках сельскохозяйственного использования в составе земель поселений контроль за соблюдением:
а) выполнения в соответствии с Федеральным законом «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения, включая мелиорированные земли;
б) выполнения требований по предотвращению самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;
в) выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.
Однако, в Земельном кодексе Российской Федерации такая категория земель как «земли поселений» отсутствует.
В соответствии с пунктом 1 постановления Правительства Российской Федерации от 08.04.2004 № 201 «Вопросы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору» Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, обращения лекарственных средств для ветеринарного применения, карантина и защиты растений, земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения).
Согласно статьям 23.15 и 28.3 КоАП должностные лица Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору вправе составлять и рассматривать протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 8.6 и 8.7 КоАП, только в части земель сельскохозяйственного назначения.
Анализ указанных норм требует приведения их к единообразию.
3. Часть 3 статьи 8.32 КоАП предусматривает административную ответственность за нарушение правил пожарной безопасности в лесах в условиях особого противопожарного режима.
Понятие особого противопожарного режима раскрывается в статьях 1 и 30 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», согласно которым особый противопожарный режим - дополнительные требования пожарной безопасности, устанавливаемые органами государственной власти или органами местного самоуправления в случае повышения пожарной опасности на соответствующих территориях.
Федеральный закон от 21.12.1994 № 69-ФЗ содержит внутреннюю несогласованность положений, поскольку на основании статей 1 и 30 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» органы государственной власти наделены полномочием по установлению дополнительных требований пожарной безопасности, однако статья 18 данного Федерального закона, устанавливающая исчерпывающий перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не содержит права указанных органов по установлению дополнительных требований пожарной безопасности.
4. Подпункт 7 пункта 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации необходимо привести в соответствие со статьями 96 и 97 Лесного кодекса Российской Федерации, поскольку определено, что Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление полномочий по установлению перечня должностных лиц, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор, и перечня должностных лиц, осуществляющих государственный пожарный надзор в лесах (статья 83), при этом установлено, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках переданных полномочий Российской Федерации осуществляют федеральный государственный лесной надзор (лесная охрана) и федеральный государственный пожарный надзор в лесах (статьи 96 и 97).
5. Диспозиция части 4 статьи 8.32 КоАП предусматривает ответственность за нарушение правил пожарной безопасности, повлекшее возникновение лесного пожара без причинения тяжкого вреда здоровью человека.
В связи с резко возросшим числом пожаров в лесах за последние несколько лет, законодателем была существенно ужесточена ответственность за нарушения требований пожарной безопасности. Изменения были внесены Федеральным законом от 29.12.2010 № 442-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Данный Федеральный закон внес изменения в статью 8.32 КоАП, в которую были добавлены три новых состава административных правонарушений, а также в статью 261 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее – УК РФ), в которую были добавлены два новых состава преступлений.
Преследуя цель снижения количества лесных пожаров путем ужесточения ответственности за нарушение требований пожарной безопасности в лесах, законодатель не вполне корректно сформулировал отдельные положения КоАП и УК РФ.
Так, часть 4 статьи 8.32 КоАП предусматривает административную ответственность за нарушение правил пожарной безопасности, повлекшее возникновение лесного пожара без причинения тяжкого вреда здоровью человека; часть 1 статьи 261 УК РФ предусматривает уголовную ответственность за уничтожение или повреждение лесных насаждений и иных насаждений в результате неосторожного обращения с огнем или иным источником повышенной опасности. И в том и в другом случае будет иметь место уничтожение или повреждение лесных насаждений. Пожар может возникнуть по причине нарушения правил пожарной безопасности в лесах, например, подпунктов «а» - «в» пункта 8 Правил пожарной безопасности в лесах, эти же самые действия можно квалифицировать как неосторожное обращение с огнем или иным источником повышенной опасности.
В связи с чем, на практике может возникнуть ситуация, когда одно и то же действие образует как состав административного правонарушения, так и состав преступления. По общему правилу следует сначала давать оценку деянию лица в соответствии с нормами УК РФ, а уже в случае отказа в возбуждении уголовного дела, решать вопрос о возбуждении дела об административном правонарушении.
Данное неоднозначное положение двух кодифицированных Федеральных законов может создать предпосылки для возникновения коррупционных проявлений со стороны должностных лиц органов государственной власти, которые могут освободить лицо от уголовной ответственности, ограничившись привлечением к административной ответственности.
Целесообразным, в данном случае, будут действия законодателя по введению дополнительного признака квалификации как в состав административного правонарушения, так и в состав уголовного преступления. Таким признаком, к примеру, может быть размер материального ущерба. По аналогии с положениями статьи 260 УК РФ в статью 261 УК РФ целесообразно ввести изменения, изложив ее в следующей редакции: «Уничтожение или повреждение лесных насаждений и иных насаждений в результате неосторожного обращения с огнем или иными источниками повышенной опасности, если эти действия причинили значительный ущерб»; примечание к данной статье дополнить абзацем следующего содержания: «Значительным ущербом в настоящей статье признается ущерб, если стоимость уничтоженных или поврежденных лесных насаждений и иных насаждений, исчисленная по утвержденным Правительством Российской Федерации таксам, превышает 5000 рублей».
Соответственно, деяния, повлекшие уничтожение или повреждение лесных насаждений и иных насаждений, ущерб от которых составляет менее 5000 рублей, будут квалифицироваться как административное правонарушение.
Кроме того, на федеральном уровне имеются пробелы в правовом регулировании правоотношений, касающихся административной ответственности за правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования.
1) Так, статьей 8.39 КоАП установлена административная ответственность за нарушение установленного режима или иных правил охраны и использования окружающей среды и природных ресурсов на территориях государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, государственных природных заказников, а также на территориях, на которых находятся памятники природы, на иных особо охраняемых природных территориях либо в их охранных зонах (округах).
В связи с принятием Федерального закона от 29.12.2004 № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением вопросов местного значения», которым внесены изменения, помимо прочего, в Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», с 01.01.2005 года полномочия по принятию решения об образовании охранной зоны государственного природного заповедника и утверждением положение о ней исключены из компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Пунктом 7 статьи 2 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» закреплено, что территории государственных природных заповедников и национальных парков относятся к особо охраняемым природным территориям федерального значения. В соответствии с пунктами 3 и 4 статьи 8 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» на прилегающих к территориям государственных природных заповедников участках земли и водного пространства создаются охранные зоны с ограниченным режимом природопользования. Решение об образовании охранной зоны государственного природного заповедника принимается и утверждается Правительством Российской Федерации.
Пунктом 2 распоряжения Правительства Российской Федерации от 31.12.2008 № 2055-р утвержден перечень особо охраняемых природных территорий федерального значения, находящихся в ведении Минприроды России. В данный перечень входит, помимо прочего, государственный природный заповедник «Нургуш» (Кировская область).
Однако, на федеральном уровне не принят нормативный правовой акт по установлению охранной зоны государственного природного заповедника «Нургуш».
В Кировской области действует постановление Правительства области от 16.09.2003 № 51/230 «Об охранной зоне государственного природного заповедника «Нургуш». По результатам правовой экспертизы Управления (экспертное заключение от 24.12.2010 № 900) данный нормативный правовой акт не соответствует указанным выше нормам Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ. Имеются письма Правительства области о согласии с выводами экспертного заключения Управления, однако до принятия соответствующего нормативного правового акта Правительством Российской Федерации во избежание правового вакуума и защиты природных комплексов и объектов заповедника от неблагоприятного антропогенного воздействия, принято решение сохранить действие постановления Правительства области от 16.09.2003 № 51/230.
2) В соответствии с пунктом 15(8) Правил пожарной безопасности в лесах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2007 № 417, Рослесхоз должен утвердить «нормативы противопожарного обустройства лесов», а также «требования к мерам пожарной безопасности в лесах».
Ранее «требования к мерам пожарной безопасности в лесах» были установлены приложением № 3 к приказу Минсельхоза России от 16.12.2008 № 532. Однако данный приказ утратил силу с 03.09.2011.
3) В соответствии с пунктом 2 Правил пожарной безопасности в лесах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2007 № 417, Рослесхоз должен утвердить «Правила пожарной безопасности в лесах для каждого лесного района».
Еще в 2007 году данные правила должно было установить Минприроды России, затем Минсельхоз России, сейчас Рослесхоз, однако до сих пор этих правил нет.
4) В соответствии с подпунктом «в» пункта 2 Правил пожарной безопасности в лесах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2007 № 417, Рослесхоз должен утвердить «нормы наличия средств предупреждения и тушения лесных пожаров при использовании лесов».
В настоящее время действуют утвержденные приказом Минсельхоза России от 22.12.2008 № 549 «Нормы наличия средств пожаротушения в местах использования лесов».
Устранение пробелов и коллизий на федеральном уровне будет способствовать более эффективной реализации положений законодательства об административной ответственности за правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования. Высокая степень общественной опасности этого вида правонарушений обусловлена тем, что объектом их посягательства являются стабильность окружающей среды и природно-ресурсный потенциал, а также гарантированное статьей 42 Конституции Российской Федерации право каждого на благоприятную окружающую среду.

 

Яндекс.Метрика

 

-->
Нашли ошибку на сайте? Выделите ее и нажмите Ctrl + Enter
Будет отправлен следующий текст:
Можете добавить свой комментарий (не обязательно).